陕西省社会科学院 杨红娟

 

 

      伴随着我国人口老龄化的不断加深，我国养老事业得到不断发展，内容不断丰富，覆盖面不断扩大。同时以社会养老成为我国养老发展的重要促进方向。

1、新中国成立至20世纪70年代，附属于社会福利的补缺型老年福利。

2、20世纪80年代-90年代，老龄事业是我国社会主义事业的重要组成部份。党和政府十分关心和支持老龄事业的发展。党的十三大明确提出“要注意人口迅速老龄化的趋向，及时采取正确的对策”。党的十四大又提出要“重视研究人口老龄化问题，认真做好这方面的工作”七届人大和八届人大都要求关心老年工作，把老年人的事情办好，1983年，国务院正式批准成立了中国老龄问题全国委员会，全国各地也建立了老龄工作机构，系统地开展老龄工作，取得了较大成绩，在国内国际产生了良好影响。老龄工作已由初创阶段进入了一个新的发展时期，为今后的发展奠定了基础。

3、1994——2000年，老龄事业开始真正起步。颁布中国老龄工作七年发展纲要。老年人的经济供养与医疗保障得到改善，老年福利、文化、教育、体育事业有了较快发展，老年人合法权益受到重视，敬老、养老、助老的社会氛围逐步形成，老年人生活质量明显提高，老龄组织健康发展，各级老龄工作委员会及其办事机构正在健全和加强。但是，我国老龄事业总体上仍滞后于人口老龄化的要求和社会经济的发展。社会保障制度不够完善，老年设施、产品与服务短缺，老年精神文化生活不够丰富，侵犯老年人合法权益的现象时有发生，适应社会主义市场经济体制的老龄事业发展机制尚待建立和完善。

4、21世纪头五年（２００１—２００５年）颁布中国老龄事业发展“十五”计划纲要，老龄事业得到较快发展，养老保障体系逐步建立，养老保险覆盖面不断扩大，基本养老金按时足额发放，保障水平不断提高，企业离退休人员基本生活得到保障；基本医疗保险制度在城镇基本建立，新型农村合作医疗制度逐步推广，医疗救助制度开始试点；企业退休人员社会化管理服务工作进一步加强；老年福利、教育、文化、体育等事业有了较大发展，敬老、养老、助老的道德风尚进一步形成；老年人的合法权益得到有效维护，老年人精神文化生活日益丰富；地方老龄工作体制基本理顺，老龄工作有效开展；老龄领域的国际交流与合作不断扩大，为加快我国老龄事业的发展奠定了良好基础。

5、十一五时期，老龄事业快速发展的五年。养老保障体系逐步完善，覆盖范围进一步扩大，企业职工基本养老保险制度实现全覆盖，企业退休人员养老金水平连续五年提高，基本养老保险实现了省级统筹，新型农村社会养老保险开始试点并逐步扩大范围。职工和城镇居民基本医疗保险制度实现全覆盖，新型农村合作医疗参合率稳步提高。老年社会福利和社会救助制度逐步建立，城乡计划生育家庭养老保障支持政策逐步形成。老龄服务体系建设扎实推进，在城市深入开展并逐步向农村延伸，养老服务机构和老年活动设施建设取得较大进步。老年教育、文化、体育事业较快发展，老年精神文化生活更加丰富。全社会老龄意识明显增强，敬老爱老助老社会氛围日益浓厚，老年人权益得到较好保障。老龄领域的科学研究、国际交流与合作取得了新的进展。广大老年群众坚持老有所为，积极参与经济社会建设和公益活动，在构建社会主义和谐社会中发挥了重要作用。

      我国养老事业发展的目标：从我国社会主义初级阶段的基本国情出发，努力建立和完善有中国特色老年社会保障制度和社会互助制度；建立家庭养老为基础、社区服务为依托、社会养老为补充的养老机制；逐步建立比较完善的以老年福利、生活照料、医疗保健、体育健身、文化教育和法律服务为主要内容的老年服务体系，切实提高老年人的物质和精神文化生活水平，基本实现老有所养、老有所医、老有所教、老有所学、老有所为、老有所乐。

养老社会化机制体制成为我国养老事业的目标。

1、支持政策

      2000年，国务院办公厅转发了民政部等部门《关于加快实现社会福利社会化的意见的通知》，2005年，民政部下发了《关于支持社会力量兴办社会福利机构的意见》，2006年，国务院办公厅转发全国老龄委办公室和发展改革委等部门《关于加快发展养老服务业意见的通知》，在规划、建设、税费减免、医疗、用地、用水、用电等方面提出了一系列优惠扶持政策，鼓励和支持企事业单位、民间组织、个人等社会力量投资兴办养老机构。2013年《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见国发〔2013〕35号》，完善税费优惠政策。

2、税收优惠政策：

      根据《中华人民共和国企业所得税法》、《中华人民共和国营业税暂行条例》、《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》、《财政部国家税务总局关于对老年服务机构有关税收政策问题的通知》（财税[2000]97号）等现行税收政策在营业税、企业所得税、房产税、城镇土地使用税、耕地占用税等方面都对养老服务机构给予了一定优惠。包括对养老服务机构提供的养老服务收入免征营业税；对符合条件的非营利性养老服务机构收入，免征企业所得税；对其自用的房产、土地免征房产税和城镇土地使用税；养老院占用耕地的免征耕地占用税等等。

3、财政支持政策

      2013年，陕西省出台了《关于鼓励和引导社会资本进入养老服务领域的若干意见》，提出社会资本可参与居家、社区、机构养老服务，兴办养老机构以及进入养老产业并提供服务产品。对于符合条件的民办养老机构，我省将按照新建(改扩建)床位数，在资金补助、土地供给、税费减免、金融支持、医疗康复、责任保险等方面提供优惠政策。新建机构每张床位将获得一次性补贴3000元，改扩建每张床位将获得一次性补贴2000元。鼓励引导社会资本进入养老服务领域，为提升我省养老服务水平助力。

      2008年西安市政府出台了《关于加快实现社会福利社会化的实施意见》，推出了14项优惠政策扶持社会养老服务业，其中对民办养老机构进行公共财政补贴，并提出了明确的标准。《实施意见》规定，对福利机构的建设用地优先安排；市、区县在制定城市居住规划时，无论是新区建设还是旧区改造，都应将社会福利设施特别是老年服务设施纳入公共设施统一规划；经县以上人民政府民政部门审批同意筹建的社会福利机构，发改委和规划、建设等部门要优先立项、优先办理规划手续、优先完善社会福利机构周边的城市基础设施，并免缴城市基础设施配套费等；对获得民政部门批准的社会福利机构，暂免征收企业所得税，对其提供的育养服务免征营业税等；对获得民政部门批准设置的社会福利机构，用水、用电、用气按居民生活类价格执行，使用电话及办理其他有关电信业务执行住宅电话交费标准；对新建的社会福利机构城六区范围内每张床位给予一次性补贴3000元,城六区范围外每张床位给予一次性补贴2000元，在建成运营1年后分3年拨付；对贫困老人及其他需要帮助的“空巢老人”、单身老人、高龄老人等，可由政府出资购买社会公益岗位，为老人提供无偿或低偿入户服务和送时服务等。2009年，先后出台了《西安市人民政府关于加快发展养老事业的意见》、《西安市资助社区居家养老服务中心（站）实施细则》、《西安市资助爱心护理院实施细则》等一系列促进民办养老服务机构发展的配套文件，对《关于加快实现社会福利社会化的实施意见》优惠政策进行细化，积极鼓励社会力量兴办养老服务机构。

     经过一段时间的积极探索和有益尝试，陕西目前初步形成社会、社区、家庭三级服务相互结合、相互补充的多样化社会养老服务网络，主要包括居家养老、机构养老、社区日间照料等社会化养老服务模式。现有养老社会化服务机构，主要可以划分为两种类型，一种为不完全脱离家庭的社区养老服务机构，包括在社区建立有养老服务中心以及托老所；另一种则为完全脱离家庭的养老服务机构，养老机构包括由福利院、养老院、敬老院，老年公寓，护理院等种类，其中养老院、社会福利院和敬老院是我国传统的养老机构，是政府开办或政府与集体合办的面向特殊老年人群体的社会福利机构，在各区县一般都会有一所这样的机构；老年公寓和托老所是面向全部老年对象的养老机构，也是西安现在最为发展的、规模比较大、一般以民办为主，政府和集体进行扶持，允许在政府的监督下收取合理的费用以满足成本的需要，可以略有盈余，以备机构的生存和发展所需；护理院的服务对象主要为高龄老人、身体不能自理的老人，为他们提供包括专业护理、医疗服务、康复保健、文化娱乐和临终关怀服务。

      目前，社区养老服务为满足各种不同老人的需求，一般分为由政府“埋单”的社区养老福利服务和“民办公助”社区养老服务两种形式。

      由政府“埋单”的社区养老福利服务，主要是通过招聘有志于居家养老的工作人员、特别是“4050”人员，组成关爱老人服务队伍，为老人提供送时服务、上门服务。如灞桥区席王街办汽配社区春意居家养老服务站、西安市红专南路社区和长庆西仪服务处联合办起了居家养老服务站、三桥社区的养老服务站等都进行了有益的尝试，这些养老服务机构一般主要位专门照料社区内的独居或空巢老人，在我们走访中看到，通过这种方式建立了社区养老服务平台，为需要照顾的老人和高龄老人提供了诸如购买生活必需品并入户的必要的服务，一些老人在邻居的陪伴和照顾下，基本生活问题得到了解决，老人生活满意率较高。而在 西安市未央区推行的“居家养老服务” 、“日托养老”、“志愿助老”、“信息化养老”等为老服务模式都属于社区养老服务的范围，通过社区定期为老人提供身体检查护理和家政服务、“朝至夕归”托老服务，并将社会福利机构、街道社会化养老服务中心、社区卫生服务中心、日托养老、社区老人“呼救通”系统、空巢老人“爱心门铃”等组成一个养老服务网，及时沟通养老服务信息等，动员各种社区志愿力量，充分发挥社区服务在养老中的功能，取得了较好的效果。这些服务主要为高龄老人、困难老人、空巢老人提供的免费服务，属于社区养老福利性质的服务。

     “民办公助”的养老服务是指民间组织如社区组织等开办养老机构，为老年人提供微利性的机构养老服务。这类养老机构的运行成本除主要来源于入住者的缴费外，政府补贴和社会捐赠也是重要的组成部分。近年来，在西安出现了一些这样的“民办公助”社区养老托老服务机构，依托社区服务，将家庭养老服务社会化的一种表现形式，指老人住在家庭里，在继续得到家人照顾的同时，由社区承担养老工作或托老服务，如开办老年饭桌、送餐上门、家庭病床、料理家务和“急救铃”等。在收费方面则有一定的福利性质，根据老人的生活条件适当收取费用，对于生活十分困难的老人则实行无偿服务，普遍名称“社区养老服务中心”“老年活动中心”等称呼，目前在西安这样的社区服务机构在各个城区都有大量存在，这种养老机构为老人提供了一种比较经济、适宜、有效的养老方式。在调查中，我们发现，这种面向全体社区老人的养老托老服务由于种种条件限制，一些尝试并未能取得良性的发展。比如在西安开办的老人餐桌，最早在碑林区孟家巷试点，虽然也以社区为主导，由于经营与老人需求之间的差距，特别是一些老人经济能力有限，认为收费高，难以承受，另外承包者认为如果价格低，用餐老人数量不稳定，成本较高，难以为继。反映出这种社区支持下的“民办公助”老人服务的困境。但这些有益的尝试，为面向全体老人服务的社区养老积累了经验。

1、基本状况

（1）每千名老人机构养老床位数略高于全国平均水平

近年来，陕西按照“以居家养老为基础，社区服务为依托，机构养老为补充”的思路，特别是从2008年实施“民生八大工程”以来，涉老项目和养老机构得到较快发展。数据显示,陕西每千名老人平均拥有养老床位数达到17.8张，略高于全国平均17张的水平。其中平均拥有养老机构床位数最多的是安康市，每千名老人达到48张，远远超过了十二五末规划的30张/千人的标准；其次为商洛市，达到24张/千人；除此而外，超过陕西平均数的还有汉中市，其他都低于陕西平均数量，最少的为渭南市，每千名老人仅有7.39张。

（2）敬老院成为各地市养老机构的最重要组成部分

在这些养老机构中，敬老院占有比重最大。之所以如此，是因为“十一五”期间，陕西投入五保供养服务机构建设资金近10亿元，安排项目246个，新增集中供养床位5万余张。其中，拥有敬老院床位最多的为安康市，达到18265张；其次为汉中和商洛市，分别达9816张和7426张。可以发现，这与各地市平均拥有床位数排序一致，即敬老院床位数量越多的地市，养老床位总量排名越靠前，说明敬老院是各个地市养老机构数量的决定因素。敬老院无论是投资主体和运营均属于福利性质，总体看来，陕西养老社会化水平有待进一步提高。

（3）民办公助机构入住率最高，敬老院入住率最低

   入住率是衡量养老机构经济效益和社会效益的最基础指标。数据显示，民办公助机构入住率最高为61.1%，敬老院平均入住率最低仅为37.2%，其他依次为公建民营、公建公办以及民建民办养老机构，入住率均在51%-58%之间。

（4）获得财政投入与资助支持

养老机构的资金支持是其发展必要基础。近年来，各级政府对养老机构的发展不断加大财政投入。在投入总量中较高者依次为安康、宝鸡、渭南，较低者为榆林市、铜川市、汉中、西安市。调研也显示，在省市县三级投入中，县级、省级投入比例较大，均达到40%以上，市级较小，仅占18%的比例， 这其中，得到省级投入较多的是安康、渭南、商洛等市，县级投入较多者为安康、宝鸡、渭南、商洛等市，市级投入最少的有汉中、渭南等市。

2、养老机构发展中存在的问题

    结合调研情况和对相关数据的分析，陕西省养老机构发展中存在以下主要问题：

（1）总量不足,且分布不平衡

    总量不足是我省养老机构发展中存在的最主要矛盾。根据民政部门的预测，估计全省还需要增加约12.5万张床位，才能达到十二五末每千名老人30张床位的目标。据中国城乡老年人口状况追踪调查结果显示，虽然十年来中国城乡老年人入住养老机构意愿呈逐步下降态势，城镇老人从18.6%下降到11.3%，农村从14.4%下降到12.5%，但依然有10%以上的老人愿意入住养老院，以2010年我省60周岁以上的老年人509万计，床位需求量约50万张，目前还远远没达到这个需求。另一方面，全省目前每千名老人拥有的17.8张床位，在实际配置上也很不合理，除西安市外，其余各市敬老院的床位数量均大于其它四种形式养老机构的床位数总量。而且，现有养老机构集中于陕南的安康、商洛、汉中，而老龄人口较多，人口老龄化程度较高的铜川、西安、宝鸡、咸阳等却较少。

     另外，社区养老机构建设相对滞后。相比较纯粹的机构养老，大多数老年人更愿意选择社区养老，这种养老方式既可以帮助满足老年人照料需求，又可以使老人不离开自己熟悉的生活环境，弥补现阶段因为子女减少、人口流动造成的家庭养老功能的不足。但社区养老服务体系不够完善，养老机构床位严重不足，供需矛盾更加突出。

（2）养老机构功能不全，运营不容乐观

现有养老机构活动设施少,条件差,资源共享困难的问题。大多数养老机构中仅仅可以提供对老人的基本生活照料，而老人精神慰藉、医疗康复、紧急救援等需求因缺乏基本的服务设施和专业服务人才难以满足。目前最需要入住养老机构的主要为高龄、失能、半失能老人，他们需要更高层次专业化养老服务，但具备专业化服务功能的机构很少。因此表现为一方面，养老机构的入住率大多不足50%，另一方面，需要服务的老人却难以找到满足自己需求的养老机构。机构养老服务的供需结构性矛盾比较突出。

（3）专业化水平不高

一方面，养老机构未能进行细分，难以提供专业化服务。养老机构应根据自己的定位，对老人健康状况、年龄、经济状况等进行细分，分为轻度、中度、或重度服务需求，从而为老人提供更适应于他们需求的服务，如以身体健康而年龄较小的老人为服务重点，应注重养老机构休闲娱乐功能，而对高龄或失能老人，则应重点提供医疗康复、紧急救援等方面的服务。但现有很多养老机构面向所有老年人，显得针对性不足，专业分类的、精细化服务缺乏。另一方面，缺乏专业的护理人员也是养老机构面临的最大问题，大多养老机构护理人员年龄偏大,未经过培训，大部分护理人员做不到持证上岗。

（1）中国老龄化及特征：

      进入二十一世纪的第二个十年，我国老年人口内部变动将进一步加剧人口老龄化的严峻性，并呈现出五大趋势。一是高龄老年人口将继续增长。预计从2012年的0 .22亿人上升到2013年的0 .23亿人，年均增长100万人的态势将持续到2025年。二是失能老年人口将继续增加。预计从2012年的3600万人增长到2013年的3750万人。三是慢性病老年人将持续增多。2012年为0 .97亿人，2013年预计突破1亿人大关。四是空巢老年人口规模将继续上升。2012年为0 .99亿人，2013年预计突破l亿人大关。五是无子女老年人和失独老年人开始增多。2012年中国至少有100万个失独家庭，且每年以约7 .6万个的数量持续增加。.

（2）陕西老龄化

      陕西老龄人口呈现加速发展态势，“六普”数据显示，2010年全省60周岁以上的老年人已达到509万，占总人口的13．49％；65岁及以上人口为318.38万人，占常住人口比重（即老龄化程度）达到8.53%，与2000年相比，提高了2.63个百分点，快于全国1.91的增长幅度。同时呈现出高龄化、空巢化和失能化的特征，相关数据显示，陕西全省80岁以上老年人占老年人口的11.88%，空巢老人占老年人口的50%，失能老人占老年人口的18%。老龄人口的发展特征使得养老需求必然呈现多样化趋势，为此，必须建立完善社会养老服务体系以满足老年人多元的养老服务需求。十二五时期是我省人口老龄化快速发展的时期，各地预测数据显示，到2015年，全省人口老龄化程度最高的汉中市60岁及以上人口占总人口比例达到20.7%，铜川市、商洛市也将分别达到17.9%和16.3%。陕西各地市人口老龄化将同时以年平均3.2%的速度递增，是同期人口增速的5倍多，2020年预计将达到690万人。

（3）人口结构变化导致的家庭养老功能弱化

      陕西家庭户均人口规模日益缩小，“六普”数据显示， 2010年全省常住人口中平均每个家庭户的人口为3.22人，比2000年第五次全国人口普查的3.6人减少0.38人；人口流动性也在不断加剧，在过去十年中，全国流动人口增加了一亿多，增长了81.03%，且人口大量流向比较发达的东部地区。人口流动使得空巢家庭不断增加，家庭养老功能趋于弱化。人口老龄化加剧与家庭养老功能不断弱化，使得专业化的养老机构和社区养老服务支持的居家养老等养老社会化的需求日益迫切。

      2011年，国务院颁布了《养老服务体系建设规划（2011－2015年）》，2012年《陕西省社会养老服务体系建设规划（2011—2015年）》，对养老社会化服务提出更高的要求。2013年，国务院发布《关于加快发展养老服务业的若干意见》，陕西省出台了《关于鼓励和引导社会资本进入养老服务领域的若干意见》等配套文件，为养老服务业的发展提供了更为广阔的机遇。同时，新《老年法》“把积极应对人口老龄化上升为国家的一项长期战略任务” “老年人养老以居家为基础”“规定国家逐步开展长期护理保障工作”“确定了老龄服务体系建设的基本框架”“增加了社会优待的内容”“突出了对老年人的精神慰藉”“确定了老年人监护制度”“增加了宜居环境建设的内容”等方面的规定，为养老社会服务业的发展提供了更高层次法律保障。

      老年群体因为年龄、居住方式、经济状况、文化程度等内部差异不同，需求差异明显，需要细分的服务；另一方面，老年人特别是城市大部分老年人的收入逐年稳定增长，他们的养老金含金量和可支配绝对值要比在职人员高，调查显示，扣除物价上涨因素，１０年来城镇老年人年均收入增加了１．１倍；领取退休金的比例从６９．１％上升到８４．７％；国家连续提高企业退休职工养老金，城镇老年人得到基本养老保障。农村老年人年均总收入１０年增长了１．５倍，其中年均公共转移性收入由６０元增加到７８４元，增长１２．１倍。城乡老年人认为收入大致够用的比例分别由５８．５％和４６．７％上升到６１．７％和５２．８％；第一批计划生育进入老年，有了一定的财产基础，大多数老人都拥有自己的房产；其次是老年人的消费理念已发生变化，以前存钱给儿孙的理念也产生翻转，老年人对养老服务的支付能力有了很大提高。 2010年中国城乡老年人口状况追踪调查数据中显示，城乡日常生活完全不能自理（失能）的老年人已超过1200万，部分自理困难老年人2824万。随着城乡老年人经济状况的改善，面对养老院床位紧张的难题，部分老年人选择购买养老服务项目进行居家养老。城镇和农村对老年人的上门护理服务分别增长了3.9%和1.75倍。但居家养老服务处于起步发展阶段，覆盖面窄，内容单一;社区服务项目、服务设施提供受限，难以满足广大老年人的需求;养老机构不但数量偏少、规模较小，且经营理念保守，服务质量不高;养老服务人员不仅专业化程度不高，社会地位和待遇低，而且从业人员数量不足，队伍稳定性差，缺口大。